Reformoptionen für ein nachhaltiges Steuer- und Abgabensystem

A1 Gesundheitsschädlicher Konsum

Im Folgenden betrachten wir die Kosten des gesundheitsschädlichen Konsums von Alkohol, Tabak, Zucker und Fleisch.

Auswirkung und Schäden. Hieraus resultierende Erkrankungen können zu Produktivitätsausfällen und verringerter Lebenserwartung führen. Die Behandlungskosten und Produktivitätsausfälle werden über die Sozialversicherungen und das Steuersystem sozialisiert, so dass externe Kosten durch den individuellen Konsum entstehen.

Quantifizierung. Bisherige Studien quantifizieren zumeist die Gesundheitskosten, die einen großen Anteil an den externen Kosten ausmachen, vernachlässigen aber sogenannte interne Kosten aufgrund mangelnder Selbstdisziplin, fehlenden Wissens oder Suchtverhaltens.

Meier et al. (2015) geben die reinen Gesundheitskosten des Zuckerkonsums mit 8,6 Milliarden Euro für das Jahr 2008 in Deutschland an (entspricht rund 9,9 Milliarden Euro im Jahr 2020 und Durchschnittskosten von 3,45 Euro/kg Zucker). In einer Studie für die Vereinigten Staaten schätzen Allcott et al. (2019) die Optimalsteuerhöhe für gesüßte Getränke auf 0,41 Euro/Liter, was interne und externe Kosten beinhaltet. Wenn man Allcott et al. (2019) auf deutsche Verbrauchsdaten anwendet (Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft 2021), belaufen sich die Optimalsteuereinnahmen für gesüßte Getränke auf 3,5 bis 4,1 Milliarden Euro.

Springmann et al. (2018) schätzen die Gesundheitskosten des Konsums von rotem und verarbeitetem Fleisch auf jeweils 0,94 und 4,17 Dollar/kg für einkommensstarke Länder (entspricht circa 0,98 und 4,35 Euro/kg inflationsbereinigt zum Jahr 2020). Basierend auf ihrer Schätzung belaufen sich die Kosten des Konsums von rotem und verarbeitetem Fleisch damit für Deutschland auf rund 10 Milliarden Euro pro Jahr.

Effertz et al. (2017) und Effertz (2019) schätzen in ihren Studien die externen Kosten des Alkohol- und Tabakkonsums auf jeweils 41,37 und 99,12 Milliarden Euro (inflationsbereinigt zu 2020) und gelangen dementsprechend zu Durchschnittskosten von 44,65 Euro/Liter puren Alkohols und 0,85 Euro/Stück (Tabakprodukt). In diesen Berechnungen werden jedoch meist die Entlastungen für die Rentenversicherung aufgrund früherer Sterblichkeit ausgeblendet, die unter bestimmten Voraussetzungen die externen Gesundheitskosten aufwiegen können (Sloan et al. 2004 sowie Steidl und Wigger 2015). Beim Tabakkonsum liegen die internen Kosten aufgrund von Abhängigkeiten allerdings um ein Vielfaches höher als die externen Kosten (Gruber und Köszegi 2008).

Auf Basis der aufgeführten Studien liegen die externen Kosten des gesundheitsschädlichen Konsums von Alkohol, Tabak, Zucker und Fleisch bei circa 154 bis 160 Milliarden Euro pro Jahr. Mit Entfaltung der Lenkungswirkung ist mit einer Einnahmenabnahme zu rechnen – allerdings kann auch bei hoher Besteuerung davon ausgegangen werden, dass der Konsum (und damit die Einnahmen) nicht zum Erliegen kommt. Abbildung A1 fasst dies zusammen.

Einnahmen. Die Einnahmen aus Alkohol- und Tabaksteuer aus dem Jahr 2019 belaufen sich auf 3,14 und 14,45 Milliarden Euro (in Euro 2019). Sie sind in Abbildung A1 als negative Balken eingezeichnet.

Abbildung A1

Externe Kosten (vor allem externe Gesundheitskosten) pro Jahr durch gesundheitsschädlichen Konsum von Tabak, Alkohol, Zucker und rotem und verarbeitetem FleischQuelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf Alcott et al. 2019, BMEL 2021, Effertz et al. 2017, Effertz 2019, Meier et al. 2015, Springmann et al. 2018

A2 Klimawandel

Treibhausgase entstehen als Nebenprodukt aus der Verbrennung fossiler Energie, Landnutzung, landwirtschaftlichen und industriellen Prozessen, die CO₂, Methan und Lachgas freisetzen. Die Schäden, die Treibhausgase durch ihre Anreicherung in der Atmosphäre (Erwärmung, Klimawandel) anrichten, werden von den Emittenten nicht getragen oder auch nur berücksichtigt.

Auswirkung und Schäden. Eine globale Erwärmung von bis zu 5 Grad Celsius bis zum Jahr 2100 verursacht relativ zur Zeit vor der Industrialisierung einen Meeresspiegelanstieg von bis zu 100 cm, die Versauerung der Ozeane, geringere landwirtschaftliche Erträge, Verknappung von Wasser und Land, vermehrtes Artensterben, Ausbreitung von (Infektions-) Krankheiten, extreme Wetterereignisse, Vermögens- und Sachschäden sowie Produktionseinbußen (IPCC 2014).

Quantifizierung. Eine vollständige Erfassung der Schäden ist schwierig und mit Unsicherheiten behaftet. In jüngsten Arbeiten, die auf empirisch messbaren, bereits erfolgten, rein wirtschaftlichen Klimaschäden fußen, sind für das Jahr 2020 als externe Kosten 80 bis 150 Euro/tCO₂ angegeben (vgl. u. a. Kalkuhl und Wenz 2020). Gemessen an den gesamten deutschen Treibhausgasemissionen im Jahr 2019 betragen diese Schäden bereits 69 bis 129 Milliarden Euro. Auf Basis von Expertenbefragungen ermittelt Pindyck (2019) externe Kosten von 150 bis 300 Dollar/tCO₂ (circa 130 bis 260 Euro/tCO2) und Hänsel et al. (2020) von 119 bis 208 Dollar/tCO₂ (circa 100 bis 180 Euro/tCO₂) für das Jahr 2020 auf Basis der Expertenbefragung von Drupp et al. (2018). In der derzeit aktuellsten Umfrage finden Howard und Sylvan (2021a, b) heraus, dass Gesamtkosten bei dem aktuellen Verlauf der Klimaerwärmung bis 2025 bei 1,7 Billionen Dollar pro Jahr und bis 2075 bei etwa 30 Billionen Dollar pro Jahr (5 Prozent des prognostizierten BIP) liegen werden.

Die amerikanische Nationale Akademie der Wissenschaften (NASEM 2017) und das amerikanische Umweltbundesamt (United States Environmental Protection Agency 2016) schätzen die Kosten bei einer Diskontrate von 2,5 Prozent auf 62 Dollar/tCO₂ für das Jahr 2007 (68 Euro/tCO₂ 2020), was mit Blick auf deutsche Treibhausgasemissionen Schäden von 58 Milliarden Euro im Jahr 2019 bedeutet.^[21] Abhängig von Annahmen unter anderem zu Diskontrate und regionaler Auflösung kommen diese und weitere Studien auf zum Teil geringere, aber auch deutlich höhere externe Kosten. Das UBA (2020) ermittelt für Deutschland einen Wert von 195 Euro/tCO₂ und kommt damit auf circa 167 Milliarden Euro Gesamtkosten im Jahr 2019.^[22] Es empfiehlt außerdem Sensitivitätsanalysen mit 680 Euro/tCO₂.

In Abbildung A2 verwenden wir den Schaden basierend auf NASEM 2017 als untere Grenze und die Ergebnisse von Kalkuhl und Wenz (2020) für die „weitere“ Abschätzung. Die Werte aus NASEM 2017 sind als relativ konservativ^[23] und solide anzusehen, da diese Methodik auch in den Vereinigten Staaten zur Berechnung der „sozialen Kosten des Kohlenstoffs“ (social cost of carbon) so angelegt ist, dass die Ergebnisse vor Gericht Bestand haben (Sunstein 2018). In diesen Berechnungen sind neuere Studien wie Kalkuhl und Wenz (2020), ebenfalls solide und eher konservativ, jedoch noch nicht enthalten. Die Schadensschätzung zum Klimawandel ist weiterhin Gegenstand aktueller Forschung und wird kontinuierlich weiterentwickelt (IPCC 2014); viele Schadenswirkungen (wie zum Beispiel der Verlust der Artenvielfalt) konnten bisher noch nicht quantifiziert werden. Deshalb geben wir eine potenzielle Unsicherheitsmarge zusätzlich zu den weiteren Abschätzungen an. Abbildung A2 zeigt jeweils die niedrige und hohe Kostenschätzung sowie die Unsicherheit der Schadensbemessung (gestrichelte Box).

Einnahmen. Die Versteigerung der Emissionen im EU-ETS hat im Jahr 2019 insgesamt 3,16 Milliarden Euro an Erlösen erbracht (DEHSt 2019). Die Einnahmen aus dem nEHS werden für das Jahr 2021 auf etwa 7,4 Milliarden Euro geschätzt (Bundestag 2020b). Beide Einnahmen werden in einem Sonderfonds verwaltet und stehen nicht dem allgemeinen Haushalt zur Verfügung. Die Einnahmen aus der Stromsteuer betrugen im Jahr 2019 6,69 Milliarden Euro und werden hier ebenfalls den externen Kosten des Klimawandels gegenübergestellt. Mit einer höheren Bepreisung würden die Einnahmen zuerst zunehmen. Mit Entfaltung der Lenkungswirkung und danach Erreichen der Klimaneutralität werden die Einnahmen mittelfristig abnehmen und langfristig verschwinden. Die aktuellen Einnahmen sind in Abbildung A2 als negative Balken dargestellt.

Abbildung A2

Externe Kosten des Klimawandels pro Jahr in DeutschlandQuelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf DEHSt 2019, Kalkuhl und Wenz 2020, NASEM 2017

A3 Lokale Luftverschmutzung

Energieerzeugung, industrielle und landwirtschaftliche Produktion wie auch Verkehr emittieren Feinstaub oder dessen Vorläufersubstanzen; Stickoxide und flüchtige organische Verbindungen verursachen bodennahes Ozon.

Auswirkung und Schäden. Luftverschmutzung verursacht Krankheiten und führt zu vorzeitigen Todesfällen sowie zu Produktivitätsverlusten und Kosten für das Gesundheitssystem. Dabei sind Feinstaub und (bodennahes) Ozon die für die Gesundheit gefährlichsten Arten der Luftverschmutzung. Ammoniak aus der Landwirtschaft lagert sich in Ökosystemen ab und führt zu unkontrollierbaren Eutrophierungseffekten sowie zur Versauerung der Böden. Darüber hinaus kann Ammoniak auch direkt Ökosysteme und Pflanzen schädigen, da es sich toxisch auf Blattorgane auswirkt (vgl. UBA 2015, S. 56).

Quantifizierung. Die rein wirtschaftlichen Kosten (Produktivitätsverluste) von Feinstaub betragen jüngsten empirischen Untersuchungen zufolge mehrere Prozentpunkte der Wirtschaftsleistung (Dechezleprêtre et al. 2019). Die externen Kosten der Luftverschmutzung ohne Verkehr beliefen sich 2012 in Deutschland auf rund 53 Milliarden Euro (European Environment Agency 2014). Die größten Kostenblöcke verursachen Ammoniak-Emissionen in der Landwirtschaft mit 21,46 Milliarden Euro und Luftverschmutzung durch Verkehr mit 12,42 Milliarden Euro (UBA 2020b).

Die EU-Kommission findet in ihrer Studie zu den externen Kosten des Verkehrs noch höhere Umweltkosten im Umfang von 15,55 Milliarden Euro durch Luftverschmutzung im Verkehr (EC 2019a). Abbildung A3 fasst diese Kosten lokaler Luftverschmutzung zusammen. Dort zeigen wir die Schätzungen für den Verkehr aus der Methodenkonvention des UBA (2020b), die unter der Schätzung der EC (2019a) liegen (um 3 Milliarden Euro).

Einnahmen. Derzeit keine. Wenn eine Bepreisung eingeführt wird, ist im Zuge der Entfaltung der Lenkungswirkung tendenziell mit abnehmenden Einnahmen zu rechnen.

Abbildung A3

Externe Kosten lokaler Luftverschmutzung pro Jahr Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf UBA 2020b, UBA 2021b

A4 Verkehr

Verkehr benötigt Fläche und Infrastruktur, verursacht umwelt- und gesundheitsschädliche Emissionen und zieht Arbeitsausfälle oder Produktivitätsverluste durch Unfälle und Staus nach sich.

Auswirkungen und Schäden. Staus verursachen Zeitkosten und Produktivitätsverluste; Verkehrslärm geht mit Kosten für das Gesundheitssystem und mit Produktivitätsverlusten einher; Unfälle bedeuten menschliches Leid, medizinische Kosten, Behandlungsfolgekosten, Arbeitsausfälle, Staus und Verwaltungskosten. Diese Kosten sind nur teilweise von Versicherungen abgedeckt. Die Nutzung von Infrastruktur ist von Wartungs- und Instandhaltungskosten begleitet. Wenn die Verkehrsteilnehmer nicht angemessen an den Kosten beteiligt werden, kommt es zu Fehlanreizen bei der Wahl der Verkehrsmittel sowie des Wohn- und Arbeitsortes, also der Nachfrage nach Infrastruktur.

Quantifizierung. Die Europäische Kommission ermittelt die Kosten des Straßenverkehrs in ihrem Handbuch zu externen Kosten des Transports (EC 2019a). 5 Milliarden Euro werden demnach durch Lärm im Straßenverkehr verursacht, rund 2 Milliarden Euro durch Lärm im Zug-, Wasser- und Luftverkehr. Der größte Kostenblock sind Unfälle im Straßenverkehr. Die externen Kosten – also nicht von Versicherungen abgedeckten Kosten – von Unfällen werden mit rund 79 Milliarden Euro angegeben. Die Kosten für Stau und Überlastung von Straßen belaufen sich nach EC (2019b) auf 8 Milliarden Euro und entstehen ausschließlich im Straßenverkehr (vgl. auch INRIX 2016 mit ähnlichen Kosten von 5 Milliarden Euro). Die Wohlfahrtsverluste aus der suboptimalen Nachfrage nach Infrastruktur und den damit verbundenen Siedlungsstrukturen und Verkehrsströmen sind bisher nicht untersucht und quantifiziert worden. Die Kosten der Bereitstellung der Verkehrsinfrastruktur, bestehend aus Investition und Instandhaltung in Deutschland, belaufen sich nach EC (2019b) auf 28 Milliarden Euro (Straße) und 6 Milliarden Euro (andere Verkehrswege).

Die Kostenblöcke sind in Abbildung A4 dargestellt und nach Verkehrsweg untergliedert. Dabei sind die hier angegebenen Kostenblöcke zu Luftverschmutzung (12,42–15,55 Milliarden Euro), Klimakosten (19,72 Milliarden Euro) und Flächenverbrauch (9,02 Milliarden Euro) zudem auch den Abschnitten A2, A3 und A4 zuzuordnen.^[24]

Einnahmen. Die Energiesteuer, größtenteils auf Mineralölerzeugnisse erhoben, ergab 2019 Einnahmen von circa 41 Milliarden Euro, die KFZ-Steuer von circa 9 Milliarden Euro. Die LKW-Maut generierte 2020 circa 7 Milliarden Euro/Jahr (Wegekostenanteil), vgl. EC 2019a. Mit der Ausweitung auf PKW und kleinere Nutzfahrzeuge könnten weitere 9 Milliarden Euro im Jahr generiert werden (BMVI 2018). Die langfristigen Einnahmen dürften aufgrund des steigenden Verkehrsaufkommens eben-falls zunehmen. Jedoch könnte technischer Fortschritt auch zu einer Reduktion von Lärm, Staus und Unfällen führen.

Abbildung A4

Externe Kosten des Verkehrs pro Jahr.Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf EC 2019a, b und Destatis 2021.

A5 Antibiotikaeinsatz

Antibiotika werden nicht nur in der Humanmedizin, sondern auch in der Landwirtschaft durch die Veterinärmedizin eingesetzt. Sie dienen nicht nur der Infektionsbehandlung, sondern auch als Wachstumsbeschleuniger. Die alleinige Verwendung als Wachstumsbeschleuniger ist in Deutschland verboten, jedoch ist es im konkreten Fall schwierig klar zwischen Infektionsbehandlung und Wachstumsbeschleunigung zu unterscheiden (BMG 2019).

Jegliche Verwendung von Antibiotika, ob in der Tiermast oder in der Human- und Veterinärmedizin, trägt zur Entwicklung von Antibiotikaresistenzen bei, deren Kosten letztlich über die Gesundheits- und Behandlungskosten im Sozialstaat auf die Gesellschaft abgewälzt werden (negative Externalität). Je höher der Verbrauch, desto höher das Risiko von entstehenden Resistenzen (O’Neill, 2015a, b und Goossens et al., 2005). Zwischen 75 und 90 Prozent der von Nutztieren eingenommen Antibiotika werden ausgeschieden und gelangen so in Abwassersysteme, Böden und andere Wasserquellen (O’Neill 2015a).

Des Weiteren wird die Gülle vieler Nutztiere als Dünger verwendet und gelangt so direkt auf landwirtschaftliche Böden und Felder (O’Neill 2015a). Über den direkten Kontakt von Tier zu Tier und über Ausscheidungen auf den Weiden und im Stall ist somit eine Übertragung antibiotikaresistenter Bakterien möglich. Die Reduktion der Antibiotikanutzung in der Viehhaltung reduziert Antibiotikaresistenzen in Nutztieren (Scott et al. 2018). Der Transfer von Tier zu Mensch ist ebenfalls über direkten Kontakt, Konsum von nicht pasteurisierten oder ungekochten tierischen Lebensmitteln oder durch eine Ausbreitung der Bakterien in die Umwelt möglich (Rushton et al. 2014).

O’Neill (2015a) wertet die gegenwärtige Literatur zu Antibiotika in der Landwirtschaft aus und stellt fest, dass 72 Prozent aller wissenschaftlichen Papiere eine Verbindung von Antibiotikanutzung in der Landwirtschaft und antibiotikaresistenten Keimen in Menschen nachweisen. Nur 5 Prozent der Studien ergeben keinen Einfluss (O’Neill 2015a). Dennoch besteht hier weiterer Forschungsbedarf, damit sich Übertragungsrisiken vom Einsatz in der Landwirtschaft auf andere Bereiche der Gesellschaft besser quantifizieren lassen.

In den Vereinigten Staaten werden mehr als 70 Prozent der für Menschen als medizinisch wichtig eingestuften Antibiotika für Tiere in der Landwirtschaft verwendet (O’Neill 2016, S. 24). Viehhaltung auf engstem Raum führt zudem zu einem erhöhten Risiko, dass sich antibiotikaresistente Bakterien ausbreiten und auf Menschen überspringen.

Auswirkung und Schäden. Antibiotikaresistenzen führen dazu, dass normalerweise unkomplizierte Infektionen bei Menschen mit einer höheren Wahrscheinlichkeit zu chronischen Krankheiten und allgemein längeren Krankenhausaufenthalten führen, dass stärkere Antibiotika mit größeren Nebenwirkungen eingesetzt werden müssen oder dass eine Infektion tödlich endet. Viele normale medizinische Eingriffe wie Kaiserschnitte, Prothesenoperationen oder Organtransplantationen gehen sehr häufig mit bakteriellen Infektionen einher. Heute harmlose Eingriffe werden durch die Zunahme von Antibiotikaresistenzen risikoreicher und schmerzhafter und enden häufiger tödlich (Roope et al. 2019).

Quantifizierung. Bis dato existieren nach unserem Wissen keine Studien, deren Autoren ausschließlich die sozialen Kosten des Antibiotikaeinsatzes in der Landwirtschaft schätzen. Für die Quantifizierung verwenden wir daher eine Studie der Weltbank (Jonas et al. 2017), welche die jährlichen globalen Kosten durch die Reduktion des Arbeitsangebots durch Antibiotikaresistenzen mit 1,1 Prozent bis 3,8 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) beziffert. Für Länder mit hohem Einkommen (zum Beispiel Deutschland) schätzt die Weltbank jährliche Kosten von 0,8 bis 3,1 Prozent des BIP. Für Deutschland entspricht dies sozialen Kosten von 27,72 bis 107,42 Milliarden Euro 2019, dargestellt in Abbildung A5.

Die von Jonas et al. (2017) ermittelten Kosten basieren auf einem dynamischen, allgemeinen Gleichgewichtsmodell mit neoklassischen Wachstumseigenschaften für mehrere Länder und Sektoren. Die Kostensituationen sind als Reduktion des Arbeitsangebots und somit als entgangene Arbeitslöhne modelliert. Diese indirekten Kosten umfassen sowohl den BIP-Verlust durch frühen Tod und gesunkene Arbeitsproduktivität als auch eine gestiegene Todesrate in der Nutztierwirtschaft, die zu geringerem Angebot von tierischen Nahrungsmitteln und somit zu höheren Preisen führt. Die direkten Kosten umfassen Ressourcen, die aufgewendet werden müssen, um gegen Krankheiten vorzugehen, sowie Kosten für Krankenhausaufenthalte und Medikamente. Die Gesundheit und das Wohlbefinden der Patienten sind nicht eingepreist, ebenso wenig wie Schmerzen, wenn auf minderwertige Behandlungsmethoden zurückgegriffen werden muss. Außerdem legen empirische Studien nahe, dass Menschen ihr Leben höher bewerten als die Summe ihrer entgangenen Löhne. Die geschätzten sozialen Kosten können daher noch höher sein als hier angegeben (Jonas et al. 2017, S. 16-17). Eine Studie im Auftrag der Regierung des Vereinigten Königreichs schätzt, dass jährlich 10 Millionen Menschen aufgrund von Antibiotikaresistenzen sterben könnten. O’Neill (2016) beziffert die kumulierten Kosten bis zum Jahr 2050 mit 84 Billionen Euro (100 Billionen Dollar).^[25]

Gemäß dem derzeitigen Forschungsstand sind die sozialen Kosten aus dem Antibiotikaeinsatz in der Landwirtschaft und der Humanmedizin bisher nicht separat beziffert worden.

In Deutschland wurden im Jahr 2019 in der Landwirtschaft 670 Tonnen Antibiotika an Nutztiere verabreicht (Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit 2020). Dies entspricht in etwa der Menge in der Humanmedizin (Köper et al. 2020). Eine Aufgliederung der Kosten in gleiche Teile für Mensch und Tier anhand der reinen Menge verschriebener Antibiotika ist nicht möglich. Die Effekte sind nicht linear skalierbar, da die Übertragung von resistenten Bakterien von Tier zu Mensch anders abläuft als von Mensch zu Mensch. Außerdem ist die Art des von Resistenzen betroffenen Antibiotikums und die Hartnäckigkeit der Resistenz entscheidend. Um eine bessere Quantifizierung zu ermöglichen, ist weitere Forschung mit Hinblick sowohl auf die Übertragungskanäle als auch auf die Entwicklung von Resistenzen erforderlich (Roope et al. 2019).

Einnahmen. Derzeit keine. Mit einer Preislenkung in der Tiermast könnten zusätzliche Einnahmen generiert werden, die mit der Entfaltung der Lenkungswirkung mittelfristig voraussichtlich abnähmen.

Abbildung A5

Externe Kosten des Antibiotikaeinsatzes als Auslöser für Antibiotikaresistenzen (AMR) in Deutschland pro JahrAnmerkung: Der gestrichelte Balken zeigt die hohe Unsicherheit der Kostenschätzung an, da es bis dato keine oder nur wenige Studien gibt.Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf Jonas et al. 2017

A6 Flächenverbrauch

Wirtschaftliche Aktivitäten und menschliche Lebensräume bedürfen der Infrastruktur. Diese wird auf bereits wirtschaftlich genutzten oder ungenutzten Flächen errichtet.

Auswirkung und Schäden. Lebensräume von Tieren und Pflanzen werden verringert oder fragmentiert. Durch die Flächenversiegelung kann es einerseits zu negativen Auswirkungen auf den Boden kommen, andererseits ergeben sich Beeinträchtigungen des Wasserhaushaltes durch weniger Versickerung und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Wasserversorgung des versiegelten Bodens sowie Anstauung/Umlenkung von Wasserabflüssen. Damit verbunden ist auch ein erhöhtes Risiko von Bodenerosion.^[26] Grünland reguliert das lokale Klima, leistet Erosions- und Gewässerschutz und trägt zur Erhaltung der Biodiversität bei; seine Zerstörung verringert diese Dienstleistungen. Natürliche oder naturnahe Flächen dienen als Erholungsgebiet und damit in vielen Fällen auch der Gesundheit des Menschen.

Quantifizierung. Die Quantifizierung externer Kosten des Flächenverbrauchs ist komplex. Wissenschaftliche Studien, die eine umfassende Quantifizierung des Flächenverbrauchs vornehmen, fehlen bis dato. Im Folgenden verwenden wir Schätzungen aus spezifischen Studien zu spezifischen Arten von Flächenverbrauch, was als eine erste Näherung der externen Kosten des Flächenverbrauchs zu begreifen ist.

Die Autoren von Naturkapital Deutschland – TEEB DE (2016) ermitteln die Kosten des Verlusts von Grünland (Grünlandumbruch) auf 466 und 3.174 Euro pro Hektar und Jahr. Da die landwirtschaftlich genutzte Fläche in Deutschland konstant bleibt, wird hier angenommen, dass Grünlandumbruch und Inanspruchnahme von Siedlungsfläche einander ungefähr entsprechen. Auf Basis der Studie von Naturkapital Deutschland – TEEB DE (2016) ergeben sich damit jährliche Gesamtkosten von zwischen 7 und 48 Millionen Euro. Wichtig ist dabei, dass sich die Kosten, die in einem Jahr verursacht werden, erst im Laufe der Zeit materialisieren. Über einen Zeitraum von 30 Jahren beziffern sich die Schäden, die in einem Jahr verursacht werden, auf zwischen 0,21 und 1,46 Milliarden Euro, wie in Abbildung A6 dargestellt.

Eine Möglichkeit, die Kosten des Flächenverbrauchs zu beziffern, besteht im Rückgriff auf Wiederherstellungskosten (Restorationskosten). Die Restorations- beziehungsweise Aufforstungskosten von genutzter Siedlungsfläche belaufen sich nach einer von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen Studie auf 11,3 Euro/m² (Ott et al. 2006). Nach diesen Zahlen belaufen sich die Gesamtkosten für die 2019 versiegelte Fläche (exklusive geplante Verkehrsfläche) damit auf knapp 1,73 Milliarden Euro.

Die Europäische Kommission schätzt die externen Kosten des Flächenverbrauchs durch Verkehrsinfrastruktur auf rund 9,02 Milliarden Euro allein in Bezug auf Habitatsverlust und Habitatsfragmentierung (EC 2019a).

Abbildung A6

Externe Kosten von Flächenverbrauch durch Grünlandumbruch und Verkehrsinfrastruktur pro JahrAnmerkung: Der gestrichelte Balken zeigt die hohe Unsicherheit der Kostenschätzung an, da es bis dato keine oder nur wenige Studien gibt.Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf EC 2019a, Naturkapital Deutschland – TEEB DE 2016, Destatis 2021

Einnahmen. In Deutschland existiert keine Steuer mit dem Ziel einer Verringerung des Flächenverbrauchs. Allenfalls die Grundsteuer auf Gebäude und Flächen könnte prinzipiell den Flächenverbrauch beeinflussen. Da sie aber auch den Wert der auf der Fläche stehenden Gebäude mitbesteuert und die Steuer gemessen am Immobilienwert sehr gering ist, ist von keiner bedeutenden Lenkungswirkung auszugehen. Im Jahr 2019 hat die Grundsteuer 14,44 Milliarden Euro erbracht. Im Hinblick auf die Einpreisung von Externalitäten ist die Besteuerung von Fläche einschließlich Gebäuden suboptimal, da Flächeninanspruchnahme und Nutzung eine negative Externalität aufweisen, die Bebauung davon aber getrennt werden muss. Ideal wäre eine reine Bodensteuer, welche die Flächeninanspruchnahme drosselt, die Bebauung bereits bestehender Siedlungsfläche aber fördert.

Dies würde zu einer Verdichtung führen und somit die Flächeninanspruchnahme einhegen, ohne das Angebot an Wohnraum zu verringern. Mit zunehmender Flächeninanspruchnahme würden sich die Einnahmen aus einer Bodensteuer erhöhen, ab Erreichen des Netto-Null-Ziels jedoch blieben sie konstant. Die Bodensteuer hätte also langfristig eine stabile Steuerbasis.

Weil Infrastrukturausgaben jedoch selbst bisher steuerfinanziert sind, entstünden keine Mehreinnahmen (anders bei einer Maut, bei der die Flächenkosten umgelegt werden können). Mit Entfaltung der Lenkungswirkung wären diese abnehmend oder verschwindend, da bis 2050 gemäß EU-Ressourcenstrategie und deutschem Klimaschutzplan ein Netto-Null-Ziel zum Flächenverbrauch erreicht werden soll.^[27]

A7 Gewässereutrophierung durch Stickstoff- und Phosphoreintrag

Stickstoff und Phosphor werden in der Landwirtschaft durch die Verwendung von Kunstdünger (bei Stickstoff auch bei der Ausbringung von Gülle beziehungsweise Wirtschaftsdünger) freigesetzt. Dabei werden die Nährstoffüberschüsse, die nicht von Nutzpflanzen aufgenommen werden, in tiefere Bodenschichten, in das Grundwasser sowie in Oberflächengewässer abgeleitet. Weitere Stoffeinträge kommen überwiegend aus Klärwasser und urbaner Kanalisation.

Auswirkung und Schäden. Im Grundwasser stellen hohe Stickstoffkonzentrationen in Form von Nitraten eine gesundheitliche Gefährdung dar, welche die Wasserversorger beheben müssen, indem sie unbelastetes Trinkwasser aus anderen Quellen beimischen. In Oberflächengewässern führen Stickstoff und Phosphor zu Anreicherung von Nährstoffen (Eutrophierung). Dadurch werden Ökosysteme gestört beziehungsweise zerstört, die Artenvielfalt nimmt ab und der Erholungswert der Natur sinkt; in großen Gewässern (zum Beispiel der Ostsee) kommt es zu Algenblüten und Fischsterben durch Sauerstoffmangel.

Quantifizierung. Die Kosten durch Eutrophierung, Biodiversitätsverlust, Renaturierung von Ökosystemen sowie Aufbereitung von Trinkwasser betragen nach Angaben des UBA (2020b) durch Stickstoffeintrag im Durchschnitt 20,8 Euro/kgN; die Kosten durch Phosphor durchschnittlich 153,5 Euro/kgP. Van Grinsven et al. (2013) schätzen die Umweltkosten von Stickstoffeintrag in Gewässern auf 5 bis 20 Euro/kgN. Wir geben daher eine hohe und niedrige Schätzung der Stickstoffkosten an (siehe Abbildung A7). Die Gesamtkosten durch Nährstoffeinträge machen damit zwischen 6,37 und 13,34 Milliarden Euro pro Jahr aus, wobei allein zwischen 2,2 und 7 Milliarden Euro Umweltschäden durch Stickstoffeintrag aus der Landwirtschaft anfallen. Diese Schätzungen erhalten wir, indem wir die vom UBA berechneten Stickstoff- und Phosphoreinträge in deutschen Oberflächengewässern mit den Durchschnittskosten nach der UBA-Methodenkonvention und den Kosten aus van Grinsven et al. (2013) pro kgP oder kgN multiplizieren.^[28] Die Schätzung der externen Kosten kann sich jedoch nach Region und getroffenen Modellierungsannahmen stark unterscheiden (Keeler et al. 2016).

Einnahmen. Bisher keine. Wenn eine Bepreisung eingeführt würde, ist mit Einsetzen der Lenkungswirkung über längere Zeit mit sinkenden Einnahmen zu rechnen. Dennoch ist von erheblichen dauerhaften Einnahmen auszugehen, da Nährstoffüberflüsse nicht komplett eliminiert werden können.

Abbildung A7

Externe Kosten von Stickstoff- und Phosphoreintrag pro JahrAnmerkung: Der gestrichelte Balken zeigt die hohe Unsicherheit der Kostenschätzung an, da es bis dato keine oder nur wenige Studien gibt.Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf van Grinsven et al. 2013, UBA 2020b, UBA 2021a

A8 Pestizideinsatz

Pestizide erhöhen die landwirtschaftlichen Erträge, indem sie unerwünschte Pflanzen, Pilze und Tiere abtöten. Sie sind potenziell auch für Nicht-Zielorganismen giftig und reduzieren die Nahrungsgrundlage von Tieren.

Auswirkung und Schäden. Pestizide reduzieren die Biodiversität. Darüber hinaus können sie auch für Menschen gesundheitsschädlich sein, beispielsweise wenn diese bei der Anwendung, über das Trinkwasser oder durch Nahrungsmittel damit in Berührung kommen. Außerdem entstehen Regulierungs- und Monitoringkosten.

Quantifizierung. Die Kosten unterteilen sich in Vermeidungs- und Schadenskosten und sind mit hohen Unsicherheiten verbunden. Vermeidungskosten sind vor allem Kosten für die Reinigung des Trinkwassers und belaufen sich nach Schätzungen des UBA auf zwischen 609 und 809 Millionen Euro (UBA 2017).^[29] Schadenskosten ergeben sich insbesondere aus dem Verlust von Biodiversität und aus Beeinträchtigungen der Gesundheit. Leach und Mumford (2008) schätzen die Kosten für den Biodiversitätsverlust auf knapp 7,2 Millionen Euro, basierend auf Zahlen von Pretty et al. (2000). Neuere Studien gehen für den Verlust der Biodiversität von bedeutend höheren Zahlen aus. Die Autoren einer nicht-wissenschaftlichen Studie schätzen die Kosten für die Landwirtschaft als Ganze auf 47 Milliarden Euro (BCG** 2019).^[30]

Unter der Annahme, dass Landwirtschaft ohne leichtlösliche Mineraldünger und Pestizide die Biodiversität im Vergleich zur jetzigen Landnutzung erhöhen würde und dass beides etwa zur Hälfte die Biodiversitätsverluste in der Landwirtschaft verursacht, können die externen Kosten von Pestiziden auf Basis dieser Studie und inflationsbereinigt auf 24,0 Milliarden Euro geschätzt werden. Kosten für die negativen Effekte auf die menschliche Gesundheit schätzen Leach und Mumford (2008) auf 27 Millionen Euro. Auch diese Zahl ist mit hohen Unsicherheiten verbunden. Glyphosat wird beispielsweise als wahrscheinlich krebserregend eingestuft, sodass die Kosten sehr hoch sein könnten. Eine genauere Aussage ist auf Basis der Datenlage nicht möglich. Für die Vereinigten Staaten schätzen Bourguet und Guillemaud (2016) die Kosten durch Gesundheitsschäden auf zwischen 1,5 und 15 Milliarden Dollar.

Unter der Annahme, dass die Schäden proportional zur landwirtschaftlich bewirtschafteten Fläche sind, wären das für Deutschland zwischen 0,07 und 0,71 Milliarden Euro. Abbildung A8 gibt eine Übersicht.

Einnahmen. Derzeit keine. Infolge der Lenkungswirkung sinken die möglichen Einnahmen tendenziell: Die Elastizität hängt jedoch stark vom jeweiligen Wirkstoff, dessen Funktion und Substituierbarkeit ab. Der Einsatz mancher Pestizide ist wenig preiselastisch, bei anderen kann davon ausgegangen werden, dass sie durch weniger toxische Produkte ersetzt werden, die bei einer differenzierten Steuer relativ billiger sind. Die Anwendung einiger Pestizide kann außerdem durch den Einsatz digitaler Technologien reduziert werden.

Abbildung A8

Externe Kosten von Pestizideinsatz in der Landwirtschaft pro JahrAnmerkung: Der gestrichelte Balken zeigt die hohe Unsicherheit der Kostenschätzung an, da es bis dato keine oder nur wenige Studien gibt.Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf BCG** 2019, Leach und Mumford 2007, UBA 2017

A9 Plastikeinsatz

Plastik ist in vielen Gütern verarbeitet (zum Beispiel in Verpackungen und Bekleidung, aber auch in produzierenden Maschinen) und wird nach Nutzungsende zu Plastikmüll. Die Abbauzeit von Plastik ist sehr lang, sodass es sich in der Umwelt ansammelt. Als Folge der fortlaufenden Produktion von Plastik sammelt sich somit immer mehr davon – auch in Form von Mikro- und Nanoplastik – beispielsweise in den Meeren an, aber auch in Böden und über die Nahrungsketten auch in Tieren und im menschlichen Körper.

Auswirkung und Schäden. Die Schäden sind vielfältig. Einerseits hat die Ansammlung von zu viel Plastik negativen Einfluss auf die Biodiversität. Auch vom Menschen als Lebensmittel genutzte Tierbestände, beispielsweise Fische, sammeln mehr Plastik im Körper an. Des Weiteren kann eine Anhäufung von Plastik auch das produzierende Gewerbe schädigen, wenn beispielsweise Maschinen in der Fischerei von Plastikbeifang zerstört werden. Zudem führt Plastikverschmutzung in der Natur (zum Beispiel an Stränden) zur Minderung der Erholungsqualität von Naturräumen und damit zu Einbußen in der Tourismusbranche.

Quantifizierung. Bisher sind keine umfassenden Kostenabschätzungen für die ganze Welt oder für Deutschland vorhanden. Wir geben zwei partielle Betrachtungen wieder: Die Entsorgungskosten für Müll aus dem öffentlichen Raum betragen im Jahr 700 Millionen Euro. 40 Prozent davon sind Plastik/Verpackungen (VKU** 2019). Unter der Annahme, dass die Kosten proportional zur Menge sind, liegen die Entsorgungskosten für Plastik damit bei 280 Millionen Euro. Die Kosten für Plastikmüll in den Weltmeeren werden global auf 3.300 bis 33.000 Dollar/Tonne geschätzt (Beaumont et al. 2019). Dies entspricht inflationsbereinigt 3.611 bis 36.106 Euro/Tonne.

Jambeck et al. (2015) prognostizieren, dass im Jahr 2025 insgesamt 33.317 Tonnen Plastik aus Deutschland im Meer landen werden. Bei dieser Menge würden die Kosten für Plastikmüll, die von den deutschen Küstenregionen im Meer landen, zwischen 0,12 und 1,2 Milliarden Euro betragen. Deutschland exportiert rund 710.000 Tonnen Plastikmüll pro Jahr (Plastikatlas 2019). Es existieren nur wenige Studien zu den tatsächlichen Recyclingmengen des exportierten Plastikmülls. Die United States Environmental Protection Agency (2020) schätzt, dass rund 10 Prozent des Plastikmülls rezykliert wird. Aufgrund der unklaren Datenlage mit der Tendenz, dass vor allem reichere Länder inländisch mehr rezyklieren (Jambeck et al. 2015) und Exportmüll weniger rezykliert wird, nehmen wir vereinfachend für die Abschätzung der Kosten der deutschen Plastikmüllexporte und des Meeresmülls Folgendes an: Angenommen, die deutschen Plastikmüllexportmenge würde final in das Meer eingetragen, dann belaufen sich die Kosten durch marine Plastikverschmutzung auf zwischen 2,56 und 25,6 Milliarden Euro (Beaumont et al. 2019 und Plastikatlas 2019).^[31] Abbildung A9 fasst die Kostenschätzungen zusammen. Auch die Gesundheitskosten lassen sich kaum beziffern, insbesondere weil selbst die qualitativen Zusammenhänge noch nicht hinreichend erforscht sind. Ähnliches gilt für Mikroplastik.

Einnahmen. Keine Einnahmen in Deutschland. Die Bundesregierung schätzt den deutschen Einnahmenanteil an einer möglichen EU-Plastiksteuer auf 1,4 Milliarden Euro (Bundestag 2020a).

Abbildung A9

Externe Kosten von Plastikmüll im Meer und Müll auf Straßen (Littering) pro Jahr unter der Annahme, dass der deutsche Gesamtplastikmüllexport in die Weltmeere eingetragen wirdQuelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf Beaumont et al. 2019, Jambeck et al. 2019, Plastikatlas 2019, VKU** 2019, Bundestag 2020a